W październikowym numerze Nieruchomości Tomasz Filipowicz wraz z sędzią A. Plucińską – Filipowicz oraz mec. Arturem Kosickim omówili problematykę dotyczącą prawidłowego ustalenia przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Pomocny w tym zakresie okazał się wyrok NSA z 17.04.2018 (II OSK 1410/16). Kilkoma spostrzeżeniami z analizy orzecznictwa dzielimy się również na naszym blogu.
We wcześniejszym okresie istotne wątpliwości budziło to, czy w ogóle dopuszczalne jest wskazywanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie tylko dróg publicznych, ale również w ramach obsługi komunikacyjnej objętego planem terenu dróg wewnętrznych, czyli tych, które nie mają być realizowane jako inwestycje publiczne a jedynie prywatne. Aktualnie już raczej nie spotyka się poglądu, według którego objęcie planem miejscowym dróg wewnętrznych byłoby niedopuszczalne. Natomiast daje się wyraźnie zauważyć rozbieżność poglądów co do tego, jakimi okolicznościami i warunkami powinien kierować się organ gminy ustalając na danym terenie, że komunikacja będzie obsługiwana drogami wewnętrznymi oraz jakie względy w takich przypadkach należy brać pod uwagę.
W orzecznictwie NSA w kwestii lokalizacji drogi wewnętrznej w planie miejscowym, podkreśla się, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie). W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. Nie można wówczas uniknąć pytania, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Granice władztwa planistycznego
Zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy planistycznej. Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy planistycznej także prawo własności (art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ws. MPZP). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 roku, sygn. akt II OSK 224/17).Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).
Analizując orzecznictwo sądowoadministracyjne można stwierdzić, że w aspekcie umiejscowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań dotyczących sprawnej komunikacji z wykorzystaniem nie tylko systemu powiązań dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych wypada zauważyć, że gminy przystępując do sporządzenia planu miejscowego dążą do zaspokojenia potrzeb społecznych zbyt często nie dostrzegają istotnych różnic pomiędzy drogami publicznych i drogami wewnętrznymi. Chodzi zwłaszcza o te, które wiążą się z możliwością ich realizacji jako inwestycji budowlanych. Władztwo planistyczne gminy może być pełniej realizowane w odniesieniu do dróg publicznych, bowiem w sytuacji, gdy właściciel nawet sprzeciwia się udostępnieniu swojej nieruchomości pod drogi publiczne, gmina dysponuje poważnymi środkami prawnymi umożliwiającymi osiągnięcie jej zamierzonego celu /decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości/. NSA podkreśla, że prywatnego gruntu pod budowę drogi wewnętrznej, nawet gdy został on już objęty planem miejscowym pod taką drogę, nie można wywłaszczyć stosując akt prawa w postaci decyzji wywłaszczeniowej.Okoliczność ta, to jest brak prawnych możliwości przymuszenia właściciela nieruchomości do przekazania jego nieruchomości lub jej części w celu realizacji inwestycji budowlanej jaką jest budowa drogi wewnętrznej, stwarza dla gminy taką sytuację, że musi ona nie tylko skupić się na tym, aby w jak najlepszym stopniu sprostać potrzebom wspólnoty /Państwa/ w zakresie zaprojektowania w planie miejscowym systemu dróg, ale musi mieć na uwadze także to, czy zaplanowana już droga będzie możliwa do realizacji przy uwzględnieniu m. in. norm prawnych chroniących prawo własności do nieruchomości. Nawet umieszczenie drogi wewnętrznej w planie miejscowym na gruntach prywatnych nie gwarantuje, że zamierzenia gminy zostaną osiągnięte. Brak woli po stronie właściciela gruntu w tym zakresie może bowiem zniweczyć plany gminy wówczas gdy właściciel nieruchomości zdecyduje o nieudostępnieniu nieruchomości pod drogę wewnętrzną.
Ważne szczególnie są te uwagi NSA zamieszczone w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16., w których Sąd wywodzi, że w ustawie planistycznej przekazane zostały gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Pojęcie władztwa planistycznego obejmuje zwłaszcza wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie ma jednak charakteru nieograniczonego. Gmina nie ma pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów położonych na jej terenie. Oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy planistycznej w planowaniu i zagospodarowaniu należy uwzględnić także prawo własności (art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy). Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Korzystając z przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Ponadto, na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 roku, sygn. akt II OSK 224/17).
Konieczne jest więc wyważenie ww. interesów w taki sposób, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreśla też, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).
NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, słusznie podkreślił, że szczególnie ważne jest w tym kontekście położenie nacisku na ustalenie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Istotne jest, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. W takiej sytuacji trzeba umieć odpowiedzieć na pytanie, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Powyższe uwagi NSA są nie do przecenienia, zwłaszcza wobec tego, że niejednokrotnie organy administracji a nawet sądy administracyjne pierwszej instancji o tych tak kluczowych kwestiach zdają się zapominać.
NSA w sygnalizowanym wyżej wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, przywołał wyrok z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto, Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają „istoty” tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium „konieczności w demokratycznym państwie”, co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono „konieczne”, czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.
Wartość praktyczna tj. w orzecznictwie administracyjnym ale także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opisanego wyroku jest ta, że NSA posłużył się również orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, nr sprawy 37598/97 (LEX nr 139381) stwierdził, że: „Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać „sprawiedliwą równowagę” pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (…) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej”.
Podsumowując powyższe, raz jeszcze warto zaznaczyć, że w każdym przypadku projektowania planu miejscowego, w każdym przypadku konieczne jest, przeprowadzenie dogłębnej analizy stanu faktycznego, bez czego nie może dojść do prawidłowego i zgodnego z prawem ustalenia treści planu. Taka analiza powinna mieć miejsce już na wczesnym etapie projektowania planu.
Więcej informacji TUTAJ.